21世纪经济报道记者 王俊 李览青 郭美婷 南财全媒体记者 吴立洋 北京、上海、广州报道
数据基础制度建设已然成为当下以及未来最热门的社会公共命题之一，12月19日“数据二十条”——《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《意见》”）释出，成为我国首份专门针对数据要素的基础性文件。
本篇解读将聚焦于政策刺激下行业产业的新机会。《意见》强调，推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，对于产生大量数据资源的企业，特别是互联网企业、电信运营商、银行以及电力、交通运营企业等，数据开发和数据资产运营或将成为这些企业新的获利来源。此外，《意见》提出的探索个人信息数据信托机制、加快数据商和第三方专业服务机构的培育与发展等，将促进相关产业的发展。
互联网企业、电信运营商等 数据开发和数据资产运营或将成为新获利来源
数据作为新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。我国拥有海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，对做强做优做大数字经济具有重要意义。
不过，数据具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战。此次《意见》对我国数据要素市场建设起了“指南针”作用：从对数据产权、数据流通与交易、数据收益分配、数据治理等作出一系列制度性安排；同时，《意见》也释放出了不少信号，将刺激相关行业产业的进一步发展。
在产权制度方面，《意见》要求探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。
对于公共数据，不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。
上海社科院信息研究所副所长丁波涛告诉21世纪经济报道记者，《意见》创造性地提出用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用，破除了公共数据必须无偿使用的传统观念，有助于建立公共数据开放中的激励相容机制，激发各方推动公共数据开发利用的动力。
对于企业数据，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。上海数据交易所研究院院长、复旦大学管理学院教授黄丽华指出，这是鼓励国企、行业龙头企业、互联网平台企业带头通过合规流通途径，为市场提供高质量的供给数据。
值得注意的是，在数据分配的章节中，《意见》强调推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。通过分红、提成等多种收益共享方式，平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配。这体现了对于数据价值创造和价值实现激励导向。
对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可认为，通过分红、提成等多种收益共享方式意味着传统的通过产权来确定的权益分配观念意见被新型的共享思维取代了。“原先各方只有对数据享有权益，才能形成所谓的数据收益分配。但分红和提成并不是物权法下的收益分配方式，这是一种合同的方式。这说明，即使在数据产权仍然不清的情况下，也不影响各方共享收益。”
丁波涛认为，产生大量数据资源的企业，特别是互联网企业、电信运营商、银行以及电力、交通运营企业等，数据开发和数据资产运营将成为这些企业新的获利来源。并且，对高质量数据有巨大需求的企业，特别是大数据、人工智能等企业，数据要素市场的发展和数据资产化制度的成熟，将大大增大市场上的高质量数据供给，为这类企业提供更优势的数据“原料”。
不过需要注意的是，反垄断与反不正当竞争也在《意见》中被反复强调。企业不得利用数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争，实施不正当竞争。建立健全数据要素登记及披露机制，增强企业社会责任，打破“数据垄断”，促进公平竞争。
华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕认为，不管是反垄断还是反不正当竞争，最终都是要实现市场的充分、合理的竞争，既不能让大企业实行垄断，限制竞争，也不能任由小企业无序搭便车，要让双方在创新、发展的基础上获得应有的回报。
探索个人数据信托机制 实现个人信息安全和利用的平衡
《意见》中诸多新提法也引起了广泛关注。比如，探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。对涉及国家安全的特殊个人信息数据，可依法依规授权有关单位使用。
马颜昕告诉21世纪经济报道记者，个人信息采集和利用实践中，单个的数据价值不大，需要大量数据集合形成大数据才具备价值，这也就意味着对于个人数据的利用必然需要对巨量数据进行系统性采集、分析和使用，由此也诞生了两个显著的问题，一是由于每个个人数据在整体数据中占比太小，损失往往也相对有限，因此每个个体进行个人信息权益维权的边际成本远大于边际收益，二是当每个个体拥有单独的信息决定权时，会极大增加企业市场主体获得整体大数据的交易成本，阻碍信息的流动。
因此，无论是从解决个体碎片化维权难题的角度，还是从推动市场开发利用的角度，都期待通过个人信息信托的“受托者”来代表个人利益，将零散的个人变成集中的主体，行使其权利，实现个人信息安全和利用的平衡。
由于数据特性复杂，数据交易存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战，数据要素的标准化建设因此非常重要，《意见》对数据采集、流通、交易等各环节的标准做出了要求。
在采集和评估环节，支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。
在数据流通、交易环节，要建立数据流通准入标准规则，强化市场主体数据全流程合规治理。结合数据流通范围、影响程度、潜在风险，区分使用场景和用途用量，建立数据分类分级授权使用规范，探索开展数据质量标准化体系建设，加快推进数据采集和接口标准化，促进数据整合互通和互操作。支持数据处理者依法依规在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据。鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，
并且，要求建立实施数据安全管理认证制度，引导企业通过认证提升数据安全管理水平。
明确全国数据交易场所的基本格局 或引发国内交易机构大洗牌
近年来，数据交易所建设如火如荼。据统计，七年以来我国建设的数据交易所或机构已近40家，却仍未有一家数据交易所或机构探索出一条成熟可推广全国的交易模式与架构。
《意见》明确了全国数据交易场所的基本格局，即由国家级数据交易场所、区域性数据交易场所和行业性数据交易平台组成。丁波涛认为，这可能将引发国内交易机构的一次大洗牌。
在强调数据交易所建设的同时，相关数据生态建设也在《意见》中被提及：培育交易服务的生态体系，包括数据商和第三方服务商。其中，第一类数商是指数据商，对应于我们所提的数据产品供应商和中介增值服务商等，可以有行业性的数据商，也可以是专业化的数据商。第二类数商是指围绕着数据资源化、产品化、资产化进程以及流通交易各个环节中的第三方服务商，列举出了11类专业化的服务商。
根据《意见》这11类专业化数商包括：数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构。
“加快数据商和第三方专业服务机构的培育与发展，能提高数据交易效率，提升数据流通服务能力。”丁波涛指出。
记者了解到，在数商生态培育方面，上海数据交易所在全国首发数商体系，推动构建数据要素行业生态体系。上海数据交易所正围绕数据交易主体、数据合规咨询、质量评估、资产评估、交付等领域，重点打造10类数商。截至目前，上海数据交易所完成数商对接超800家，签约数商超500家。上海数据交易所进一步发起筹建上海市数商协会，已有200余家单位及机构加入。
积极参与数据流通、认证评估等国际规则制定 提升全球数据流通生态战略地位
跨境数据流动是数据流通交易中无法避免的。目前，全球贸易发展呈现产业服务化、服务数字化（数据化）的演进态势，全球跨境数据流产生的GDP总值已经超过跨境商品流，数据要素跨境流通得到各大主要经济体的普遍关注。
《意见》指出，开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面国际交流合作，推进跨境数字贸易基础设施建设，以《全球数据安全倡议》为基础，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。
北京师范大学互联网发展研究院院长助理、博导、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括认为，《意见》务实回应产业现实需要，重点突出地要求开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面的国际交流合作，进而推动各项发展瓶颈的及时突破；另一方面，敏锐研判国际前沿趋势，方向明晰地要求积极参与数据流通、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定，进而提升我国在全球数据流通生态中的战略地位。
针对不同的应用场景，《意见》提出了不同的数据跨境流动方式：对于跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。统筹数据开发利用和数据安全保护，探索建立跨境数据分类分级管理机制。对影响或者可能影响国家安全的数据处理、数据跨境传输、外资并购等活动依法依规进行国家安全审查。